作为中国侨都，江门是一个凝聚了众多五邑华侨乡愁的地方。丰富的山水资源，山体、水系构筑的生态基底是这座城市的名片。但随着城市建设步伐的加快，市区山体保护问题也日益严峻起来。

　　2015年，江门市人大常委会将2016年度立法工作计划的第二个实体性法规立法项目确定为《江门市市区山体保护条例》（以下简称《条例》）。经过一年多的调研论证、审议修改，《条例》最终于2017年3月29日经省人大常委会全票通过，成为我省首部专门针对山体保护制定的地方性法规。按照计划，这道“护山符”将于5月1日正式实施。到底它有哪些特点？将如何对江门市区的山体形成有效保护？

　　顶层设计建立责任单位制度紧抓规划 回归山体主体控制

　　江门保护市区山体的意识由来已久，而且早有创新。

　　在市人大常委会监督下，江门市政府于2013年出台《江门市区山体保护与利用管理规定》，还编制了《江门市区山体保护与利用规划》。通过对市区山体的地形地貌、植被情况等方面的梳理、评估，确定纳入保护范围的山体186座，面积约145平方公里，约占现状山体总面积的97%。

　　随着城市开发力度不断加大，以更强有力的方式对市区山体进行保护的呼声也越来越大。所以，当2015年江门市获得地方立法权时，“进一步强化市区山体保护”很快列入该市立法议程，成为江门市人大及其常委会2016年度立法工作计划确定的第二个实体性法规立法项目。

　　在广泛征求意见之后，江门市人大常委会决定将重点回归到对山体的主体控制上，交由市城乡规划局负责起草条例，紧抓规划这个保护开发的源头。

　　从拟定初稿到最终经省人大审议通过，几经论证的《条例》从规划出发，实现了对规划的突破：上升到以政府层面的全面综合管理为主，明确了政府要“负责本行政区域内山体保护工作”“建立山体保护联席会议制度”。《条例》还明确了市、区、镇三级政府职责，规定市、区人民政府承担落实山体保护经费、山体修复、山体建筑情况调查建档、山体灾害防治及应急预案制定等方面职责；镇人民政府、街道办事处负责本辖区内山体保护工作。

　　进而，《条例》建立了责任单位制度，明晰确定责任单位的原则以及责任单位管理规范、义务，明确了城乡规划、国土资源、林业、园林、城市管理行政执法等主管部门在山体保护工作中的功能定位、职责安排，并规定市、区人民政府每年向本级人民代表大会常务委员会报告山体保护工作情况，依法接受监督。

　　法规重点提升保护规划刚性创设规划编制及修改制度

　　“《条例》作为地方性法规，通过创设规划的编制及修改制度，提升了山体保护规划的刚性，具有很强的可操作性。”江门市人大常委会法制工委主任余志坚表示，法规将保护举措指向了具体的山体，规定了市区山体保护规划应当明确山体保护名录、保护范围及界线、保护图则、分类保护措施、有关设施的规划建设要求。“《条例》甚至连山体保护图则需明确山体的空间位置、性质、面积、高度等内容都做了规定，让保护切实做到有据可循、有据可考。”

　　具体到规划编制层面，《条例》第十二条中明确要求，在市区山体保护规划编制过程中，规划编制部门要采取公告、论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见；市人民政府在批准规划前将规划草案报市人民代表大会常务委员会进行审议，并对常委会组成人员的审议意见进行研究处理；批准规划后报市人民代表大会常务委员会备案。

　　在规划修改层面，《条例》规定任何单位和个人不得擅自改变规划，并对于确实需要修改市区山体保护规划的4种情形进行了列举，要求确需修改市区山体保护规划的，由市城乡规划主管部门提出修改方案，并按照第十二条规定的程序重新走一次规划编制的程序，切实保证规划修改阳光透明。

　　设计创新上升到人文、功能保护创设重点山体保护制度

　　在对市区山体进行保护的基础上，法规创设了重点山体保护制度，加强市区山体分类管理。宋强接受南方日报采访时表示，“这一设计让《条例》突破了空间保护的层面，上升到了人文保护、功能保护的范畴。”

　　因为《条例》明确将风景名胜区、历史文化街区、森林公园及饮用水水源保护区内的山体等纳入规划，并要求山体保护规划编制根据山体的系统性、功能性及景观性等特征进行分析评估，甄选部分山体作为重点保护山体。对于重点保护山林，要划定禁止建设区和限制建设区。“重点保护山体禁止建设区内不得开发建设，限制建设区内不得建设与山体规划功能配套设施无关的项目”。

　　“《条例》以效果实现作为依归，突破了地方立法 大而全 的桎梏，以相当精辟的25条规定实现了对山体保护开发源头的把控。”余志坚认为，当前山体保护、利用和管理无直接上位法可依，江门通过立法弥补了山体保护专门立法方面的空白，丰富了山体保护管理手段，强化了山体保护措施的刚性。

　　南方日报记者 陶然 通讯员 杨小燕